Este artigo foi escrito por mim e publicado em 2010 na Revista Direito e Desenvolvimento. Publicado virtualmente em 2017. Pode ser consultado e citado da seguinte forma:
BERQUÓ, Laura Taddei Alves Pereira Pinto. (2017). Os conselhos gestores
municipais: Importância da participação popular no modelo gerencial. Direito E Desenvolvimento, 1(1), 317–331. https://doi.org/10.26843/direitoedesenvolvimento.v1i1.142
Resumo: O presente artigo trata da importância da análise da participação popular e legitimidade da representação da sociedade civil nos conselhos gestores municipais brasileiros como forma eficiente de implantação de políticas públicas nascidas a partir de necessidades reais, oriundas da população local e não utilização desses conselhos como extensão de grupos políticos tradicionais acostumados ao controle e monopolização do poder municipal.
Palavras-chaves: Reforma gerencial. Conselhos gestores. Municípios. Participação popular.
1 Introdução
O ponto central do presente texto é discorrer sobre a importància da representação da sociedade civil organizada nos
conselhos gestores municipais, bemcomo os mecanismos de controle social postos à disposição nos espaços públicos para a discussão das políticas públicas.
Os conselhos gestores, pelo seu caráter deliberativo e de natureza paritária, emergemcomo o instrumento posto à disposição da democracia para a garantia da governança local. Para Maria da Gloria Gohn:
Destacam-se nas inovações o fato de os conselhos conterem a possibilidade de reordenação das políticas públicas brasileiras na direção de forma de governança democráticas. Nos municípios, os conselhos municipais temáticos são analisados como um dos principais resultados das recentes reformas municipais; elas têm buscado instaurar um regime de ação política de tipo novo, com uma maior integração entre o governo e a sociedade. (2003, p. 83)
Segundo definição do governo municipal de João Pessoa, capital do Estado da Paraíba, os conselhos gestores:
São instãncias de co-gestão das políticas públicas, caráter propositivo e deliberativo, compostas por representantes de Organizações Governamentais e de Organizações da Sociedade Civil Organizada, atendendo aos princípios da paridade, com a finalidade de exercer o controle social das políticas públicas implementadas pelo poder executivo municipal.
Para assegurar a eficiência das políticas públicas, o controle social é realizado, segundo informações do próprio Poder Executivo pessoense, “através de espaços de definição de políticas públicas, como
conferências, fóruns de debates coma participação de representações do poder pùblico e sociedade civil”.1
Esses são os mecanismos para que o cidadão pessoense possa opinar sobre as políticas pùblicas implantadas pelo município. Pelo fato da experiência com os Conselhos Gestores e o Orçamento Participativo (que recebeu o nome pelo poder local pessoense de Democrático) ser recente na história política e social de apenas alguns municípios, o estudo da representação da sociedade civil organizada importaria na identificação das forças políticas que realmente são responsáveis pela formulação e execução das políticas pùblicas municipais.
O objetivo maior de quaisquer considerações acerca dos conselhos gestores dos municípios brasileiros é saber se os grupos políticos tradicionais estão representados nesses conselhos como se representantes fossem da sociedade civil organizada, deliberando em seu nome sobre as políticas pùblicas, perpetuando os interesses dos grupos políticos e económicos locais em detrimento da população, que a exemplo dž•os municípios nordestinos, amarga comos desníveis sociais e assistencialismos.
Identificando as origens das entidades comassento nos referidos conselhos e observando o grau de participação da população através dos espaços de controle social, será possível concluir acerca do nível de politização da população e o impacto que essas políticas trarão para o desenvolvimento económico e social dos municípios.
2 Contextualização: o cidadão-cliente e a globalização hegemônica
A partir da década de 1980, desencadeou-se o processo de Reforma Gerencial das administrações pùblicas dos países capitalistas como resposta às imposições da globalização hegemónica que, dentre várias questões importantes, trouxe a revisão das funções estatais
exigindo que as economias nacionais fossem mais competitivas internacionalmente.
Esses países adotarammedidas de ajuste fiscal, racionalizando gastos, não comportando mais os encargos sociais do Welfare State. Assim, as políticas públicas, que no Estado de Bem-Estar Social tinham umcaráter universalista, no novo modelo de administração gerencial tornaram-se residuais e seletivas para atender somente aquela parcela da população que está realmente excluída do mercado consumidor.
Diante da necessidade de se reduzir gastos públicos e, ao mesmo tempo, aplicar os recursos existentes de forma eficiente, surge o interesse por parte da própria administração pública em escutar a parcela da população que será diretamente atendida pelas políticas públicas. Como bemcoloca Celina Sousa:
Do ponto de vista da política pública e do orçamento público, o ajuste fiscal implica a adoção de orçamentos equilibrados entre receita e despesa e restrições à intervenção do Estado na economia e nas políticas sociais. Essa agenda passou a dominar corações e mentes a partir dos anos de 1980, em especial em países com longas e recorrentes trajetórias inflacionárias, como os da América Latina. (2003, p. 135).
Apartir dessa nova roupagemque é dada ao Estado, surge um novo conceito de interesse público, diferente daquele visto no modelo de administração burocrática. No modelo gerencial, o conceito de interesse público estáassociado àidéiado cidadão-usuário dos serviços públicos, pagador de tributos, enquanto na administração pública burocrática o conceito de interesse público está adstrito ao próprio fim da organização burocrática, que se justifica na tentativa de eliminar práticas comuns do estado patrimonialista.
Ocorre que com as mudanças trazidas pela globalização hegemónica, há também a ascensão de uma nova figura: o cidadão-cliente. Ocidadão, antes visto como o cidadão-trabalhador, que usufruía dos serviços sociais de caráter universalista posto à disposição pelo Estado de Bem-Estar, passoua ser aquele cidadão que hodiernamente estápreocupado emversuas necessidades atendidas como consumidor. É justamente esse novo cidadão e o novo conceito de interesse público que irão nortear toda uma discussão em torno do que seja uma administração pública eficiente. Enquanto no modelo burocrático a eficiéncia estavavoltada àconsecução dos próprios fins da organização, dando-se énfase ao controle a priori, garantida por toda uma lógica racional-legal, no modelo gerencial aeficiéncia é garantida pelo controle de resultados, sempre a posteriori, colocando o cidadão como cliente do serviço a ser prestado (BERQUÓ, 2006, p. 68).
Somente após a compreensão dessa diferença, podem-se entender as características do princípio da eficiéncia apontadas por constitucionalistas, a exemplo de Alexandre de Moraes, que afirma:
[...] princípio da eficiéncia é o que impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bemcomum, por meio do exercício de suas competéncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção de critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social. (2001 , p. 28).
Entende-se poradministração participativa, aquelaque garante aos administrados aoportunidade de participarnadefinição e execução das políticas públicas, através de mecanismos postos à disposição pela própria administração pública, como forma de exercício do controle social. Isso garante, em tese, a melhor utilização dos recursos disponíveis com maior rentabilidade social, haja vista que eficiéncia é maximizar recursos, reduzindo-se custos. Dentro desse espírito de austeridade fiscal, tem-se um espaço propício para o fomento da participação popular.
3 O interesse público e a participação popular
Conforme Paulo Modesto, dentre os aspectos comuns às diversas reformas estatais contemporãneas, há o maior incentivo à gestão direta pela comunidade de serviços sociais e assistências fora do aparato burocrático do Estado, porém com o apoio direto dele e comsua assistência permanente (organizações não-governamentais, associações de utilidade pública, escolas comunitárias), bem como a ampliação dos mecanismos de participação popular na atividade administrativa e controle social da Administração Pública (1999, p. 170-171 ).
A forma eficiente como é conduzida, tanto a formulação como a execução das políticas públicas, garante a governança local. Mas a verdadeira novidade trazida a lume pelas Reformas Gerenciais e que maior impacto causa quando da questão da discussão das políticas públicas, é o conceito de interesse público voltado para a prestação eficiente dos serviços ao cidadão e do desenvolvimento económico que gere benefícios e conte coma participação da sociedade civil na elaboração e implantação dessas políticas.
Entretanto, deve serconsiderado que esse conceito de interesse público decorrente da nova proposta de modelo de Estado resulta de uma visão hegemónica, neoliberal, em que a sociedade se torna participativa, à medida que exerce seus direitos como consumidor, opinando, por exemplo, sobre a qualidade dos serviços públicos prestados por empresas concessionárias e permissionárias, vindas da iniciativa privada após o processo de privatização, bemcomo sobre os serviços prestados pela própria sociedade civil organizada no chamado Terceiro Setor, tambémresultante do processo de publicização dos serviços sociais, visando a diminuição do aparelho estatal.
Seguindo o raciocínio de Carlos Montaño (2002, p. 267-268), coma diminuição da atuação estatal, o Terceiro Setor passa a ser útil paraaestratégianeoliberal, à medida que o grande capital é desonerado do patrocínio da estrutura social, restando à sociedade civil seguir parceria como Estado na execução das políticas traçadas pelo Núcleo Estratégico do Estado, que, por sua vez, formula as políticas, mas não dá participação à sociedade, sendo setor estratégico e exclusivo da atuação estatal, conforme o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995. Entretanto, a cobrança do cidadão-usuário recairá sobre aprópriasociedade civil, hoje parceiranaexecução das políticas, antes prestadas diretamente pelo Estado (BERQUÓ, 2006, p. 96).
Portanto, a idéia de simples cidadão-usuário não dá a esse cidadão participação política de fato. Deve serdada oportunidade para que ele interfira diretamente na elaboração das políticas públicas, através de Conselhos de Políticas Públicas, por exemplo. Com base nisso, dois problemas são levantados por Maria Inés Barreto:
Qual o alcance da participação social nas decisões estratégicas afetas às políticas sociais e até que ponto a participação de membros de comunidade no Conselho é suficiente para o exercício efetivo da participação e do controle social? (1999, p. 133).
Ainda que a participação do cidadão ocorra na execução dos serviços, não háparticipação na formulação das políticas voltadas para os serviços que devem ser oferecidos. Nesse aspecto, o controle a posteriori é exercido somente sobre os serviços oferecidos, deduzindo-se o mais eficiente dentro das possibilidades apresentadas, e não sobre aquele que o cidadão necessitaria se fosse previamente consultado.
A questão da participação popular, exercida de fato, não é nova para a doutrina administrativa brasileira. No século XIX, em sua obra ensaio sobre o direito administrativo, o Visconde do Uruguai aponta duas espécies de descentralização administrativa combase no nível de participação do cidadão na gestão da res pública. Uma se resume à vontade de um poder central que desconcentra a sua ação através de representantes que o representa, apenas se aproximando davontade dos administrados. A segunda forma ocorre quando o poder público encarrega os administrados a se administrarema si mesmos (1997, p. 350).
Qual o espaço de fato da sociedade civil na discussão das políticas públicas? Segundo Boaventura de Sousa Santos:
É inegável que a “reemergéncia da sociedade civil” tem um núcleo genuíno que se traduz na reafirmação dos valores de autogoverno, da expansão da subjetividade, do comunitarismo e da organização autÔnoma dos interesses e dos modos de vida. Mas esse núcleo tende a ser omitido no discurso dominante ou apenas subscrito na medida em que corresponde às exigéncias do nosso autoritarismo. (2005, p. 124).
Sobre a identificação das forças que atuam sobre a atual sociedade civil, Bucci afirma que o terreno das políticas públicas é o espaço institucional para a explicitação dos fatores reais de poder (2002, p. 242). É sabido que a partir dos anos de 1980 houve uma maior participação popular na formulação e execução de políticas públicas. O assaz citado Boaventura de Sousa Santos, sobre esse aspecto afirma que a década de 1980 não foi uma década totalmente perdida, se comparados os dois pilares intelectuais do estudo sociológico. O primeiro cuida da questão social, que na década citada ocupou-se de examinar a crise do Estado-Providéncia, sendo, sob esse aspecto, uma década perdida. Entrementes, se analisado o outro pilar que cuida da participação social e política dos cidadãos e dos grupos sociais, a década de 1980 foi brilhante.
4 Aparticipação popuIar nas administrações municipais
É a partir da Constituição Federal de 1988, influenciada pela onda democrática e de incentivo àparticipação popular, que acidadania passou a ser umdos fundamentos da República Federativa do Brasil. Nos Estatutos Básicos anteriores não se vislumbrava o exercício da cidadaniaapoiadanaidéiade participação popular, sendo esta realizada de forma sempre indireta, porémemnome do povo, como se o cidadão fosse um menor incapaz a ser tutelado.
Apesar de o estímulo à participação popular (uma resultante da política de direitos humanos acompanhada da proposta de instauração da democracia nos países latino-americanos e semiperiféricos) ter suaorigemnacampanha norte-americana, emfins dos anos de 1970, contra os regimes militares autoritários cada vez mais nacionalistas (a exemplo do Programa Nacional de Desburocratização de 1979), Theotónio dos Santos afirma que a sobrevivéncia da onda democrática (evitando-se a reversão da democracia emnovos períodos marcados pelo autoritarismo) depende da capacidade da própria democracia em suportar as pressões populares (2000, p. 143).
Nesse novo cenário político, tambémemerge umnovo espaço para o exercício da cidadania. Ganha espaço a discussão sobre o exercício da participação política na esfera administrativa municipal, como forma de descentralização administrativa. Um dos aspectos comuns às demaiis reformas administrativas é atransferéncia de funções do poder central paraentes intermediários e locais (MODESTO, 1999, p. 170). Isso porque os municípios teriam, em tese, condições de executar melhor as políticas de caráterresidual. Apesar de os municípios não serem entes federativos, a Constituição Federal de 1988 achou por beminclui-los no art. 18 para assegurar-lhes autonomia político-administrativa.
Assim, a esfera local torna-se a arena onde serão discutidas as políticas públicas que atendamaos interesses dos próprios munícipes. Também será onde a cidadania pode ser exercida de fato, haja vista que a partir da identificação dos setores estratégicos do Aparelho do Estado, quando da Reforma Administrativa de 1995, o Núcleo Estratégico, na esfera federal, passou a ser o setor onde são definidas as políticas públicas, área exclusiva da atividade estatal, não abrindo espaços para debates diretos com a participação da população.
Por essa razão, os Conselhos Gestores municipais passarama ser o espaço de deliberação sobre as políticas públicas, convidando a sociedade civil aparticipardiretamente dacoisapública. Os Conselhos se apresentamtambém como o espaço que será capaz de se contrapor à lógica do cidadão como mero consumidor, próprio das políticas públicas neoliberais. Nesse diapasão, Maria Glória Gohnafirma:
Se o Estado e as políticas neoliberais “desconstroem” o sentido do público, retirando a sua universalidade e remetendo ao campo do assistencialismo e da lógica do consumidor usuário de serviços, os conselhos têm a possibilidade de reaglutinarem esses direitos fragmentados, reconstituindo os caminhos de construção da cidadania que está sendo esfacelada”. (2003, p. 88).
Os conselhos gestores serão sempre instituídos por lei. Asua característica principal, além da presença de representantes da sociedade civil organizada, é a natureza deliberativa. O cidadão opina na escolha das políticas para a sua comunidade e com base nessa informação serão elaboradas as políticas públicas, respeitando as limitações orçamentárias. Portanto, apesar da proposta neoliberal em transformar o cidadão em mero usuário dos serviços públicos, os conselhos gestores, quando implantados pelos municípios, podemser de fato o instrumento dapopulação e, também, aalternativa ao modelo de Administração Gerencial, que temcomo fito principal adiminuição da estrutura Ssocial do Estado para desonerar os grandes empreendimentos capitalistas.
Poroutro lado, é fundamental que se analise aorigemdos grupos sociais e das entidades ditas representantes da sociedade civil, para que se garanta realmente a participação da sociedade na formulação das políticas públicas e para que os conselhos, sob uma aparência falsa de democracia, sirvam, na verdade, para reproduzir os interesses próprios dos grupos políticos interessados emmanter o poderpolítico-econômico em detrimento do bem comum.
5 Conclusão
A Reforma Gerencial introduzidano Brasil, commaior vigora partir de 1995, como chamado Plano Diretorda Reforma do Aparelho do Estado, trouxe à tona inúmeras questões, inclusive o papel do cidadão-usuário na escolha e controle das políticas públicas.
Nesse novo contexto, a esfera municipal tem sido a arena de discussão da implantação das políticas públicas, privilegiando-se a descentralização do poder entre as três esferas de governo. A participação popular na esfera municipal temsido, portanto, objeto de estudo de vários doutrinadores e sociólogos dedicados ao estudo do modelo deAdministração Gerencial, hajavistaser mais fácil apercepção do nível de participação e politização da população local.
Logo, infere-se que os objetivos a serem considerados pelo pesquisador na análise da participação popular e da representatividade da sociedade civil, organizada nos conselhos gestores municipais, são a forma de elaboração e implantação das políticas públicas setoriais, considerando os mecanismos e espaços de participação, em cada município, da sociedade e a identificação da origem de suas organizações, com representação nos referidos conselhos gestores, comvistas à apuração da sua real representatividade, averiguando-se se sua origemestá na própria sociedade e em movimentos sociais ou se parte de grupos políticos tradicionais.
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