O Ministro Gilmar Mendes encaminhou ao Ministro Presidente do STF, em 11.06.2026, Proposta de Súmula Vinculante sobre proposições legislativas em desacordo com o art.113 do ADCT e com a LRF, proposições essas desacompanhadas de estimativa de impacto orçamentário e financeiro. Na sua explanação, o Ministro Gilmar Mendes informa que: “O Supremo Tribunal Federal assentou, em inúmeros precedentes, com esteio no art.113 do ADCT, que TODA PREPOSIÇÃO LEGISLATIVA que acarrete criação ou a alteração de despesa obrigatória ou implique renúncia de receita deve ser acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e financeiro” (palavras colocadas em caixa alta por mim). A proposta de redação de Súmula Vinculante feita pelo Ministro é a seguinte: “Súmula Vinculante X: O art.113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sendo inconstitucional a lei ou ato normativo que crie ou altere despesa obrigatória, conceda estimativa de impacto orçamentário e financeiro, bem como sem a indicação das respectivas medidas compensatórias, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal”.
O assunto, em específico dos Projetos de Indicação e se há a necessidade ou não de apresentação de estimativa de impacto financeiro, passou a ser do meu interesse, por dois motivos: o primeiro é porque gosto de Direito Financeiro. O segundo, porque na última sessão plenária ocorrida no Instituto dos Advogados Brasileiros, como já de costume, tive a minha fala rechaçada com desdém de alguns membros, reforçando mais uma vez a impressão de má vontade com pessoas que trazem pontos de divergência, haja vista que infelizmente não há espaço para discordância de pareceres, indicações, etc, ou até mesmo questionamentos da pertinência de indicações, como feito por membro associado a uma das indicações apresentadas, respondido de forma acalorada demais por um dos proponentes presentes. Na oportunidade, eu apenas comentei que indicações dessa natureza deveriam passar pela Comissão de Direito Constitucional, haja vista as várias decisões do STF sobre a inconstitucionalidade de projetos de lei (que obviamente só podem ser objeto de uma ADI depois que se tornam leis e o mesmo com projetos de indicação que depois se tornam projetos de lei e posteriormente leis), porque não observam o art. 113 do ADCT. Não há na Casa de Montezuma nenhuma resolução que limite o número de Comissões para indicações feitas por seus membros, sendo a decisão exclusiva da Presidência da Casa. Fiz esse questionamento à responsável pela direção dos trabalhos daquela sessão e a mesma informou que não havia nenhuma resolução da Casa que limitava o número de comissões, mas apenas a vontade da Presidência. Eu questiono: como fazer um trabalho de análise técnico correto das indicações, dos referidos projetos, se ao precisar de uma análise constitucional, esta está impedida? Porque um projeto pode ser muito necessário do ponto de vista social, mas mesmo assim, poderá ter inconstitucionalidades tanto formais como materiais, o que também não significa que seja o caso do Projeto de Indicação em questão, haja vista que a análise, o filtro constitucional serve para atestar justamente isso. Os Projetos de Indicação, mesmo sendo o meio correto para não ocorrer a interferência de um Poder sobre a competência privativa de outro, traz muito mais consequências jurídicas do que ser uma mera sugestão ou opinião, requerendo sim, uma análise constitucional da referida proposição, embora não tenha nenhuma força coercitiva para que seja implantada pelo gestor, mas que acarreta outras consequências como veremos. Então, é superficial simplificar que se tratam de projetos de indicação e que não necessitaria de análise constitucional. Primeiramente, vamos entender a natureza dos Projetos de Indicação. Os Projetos de Indicação são espécies do gênero proposições legislativas. O que são as proposições legislativas? Segundo o Glossário do Congresso Nacional é “Denominação genérica de toda matéria submetida à apreciação da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional.” Nesse mesmo diapasão segue o conceito de Indicação ou Proposta de Indicação, que terá sua análise restrita à matéria: “Espécie de proposição pela qual o parlamentar sugere a outro Poder a adoção de providência, a realização de ato administrativo ou de gestão, ou o envio de projeto sobre matéria de sua iniciativa exclusiva. Na Câmara dos Deputados, pode ser utilizada ainda para sugerir a manifestação de uma ou mais comissões, visando à elaboração de projeto sobre matéria de iniciativa da Câmara. No Senado Federal, pode ser usada ainda para sugerir que o assunto nela focalizado seja objeto de providência ou estudo pelo órgão competente da Casa com a finalidade de seu esclarecimento ou formulação de proposição legislativa.” A confusão de entendimento, quanto à desnecessidade de uma análise constitucional de projetos de indicação, esttá na ideia de que são meramente sugestões do Poder Legislativo ao Executivo e porque não possuem força vinculante. Ocorre que as Indicações são proposições legislativas, que passam por processo de deliberação conjunta de parlamentares e que devem sim, por entendimento já sedimentado pelo STF observar tanto o art. 113 do ADCT, como o art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Quanto ao fato de não ser vinculativa a proposta de Projeto de Indicação, nem por isso, exime o gestor de respondê-la e esse é um dos pontos que considero extremamente delicados quando ao se fazer uma proposição dessas no que tange à constitucionalidade. Embora o pacto federativo adote o Princípio da Simetria Constitucional, no que tange à responsabilização de Prefeitos e Vereadores, o documento legal recepcionado pela Constitucional Federal de 1988 foi o Decreto-Lei nº 201/1967, que diz o seguinte no art. 4º: “Art. 4º São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato: VII - Praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua competência ou omitir-se na sua prática”. Ora, dependendo do que dispõe a Lei Orgânica de cada município, o Prefeito será ou obrigado a apresentar resposta positiva ou negativa ao Projeto de Indicação ou ao Requerimento de Informação, em caso de silêncio do Chefe do Executivo Municipal.
Como se infere, não é tão irrisório falarmos de forma mais aprofundada de Projetos de Indicação, por duas razões: a primeira é porque há pouca doutrina específica sobre o assunto, requerendo que haja sim, debates e que falas que possam contribuir para o estudo não sejam cerceadas. O segundo porque é um documento formal deliberado e extremamente utilizado por parlamentares municipais, sendo uma proposição legislativa de natureza opinativa, sugestiva, não-coercitiva quanto à matéria, mas que exige resposta, de acordo com a previsão legal de cada Município, sob pena de responsabilização do gestor.
Laura Berquó
