O artigo "O princípio da eficiência e o setor público
não-estatal" é de minha autoria, publicado em 2004. Pode ser acessado no seguinte endereço e ser citado da seguinte forma:
BERQUÓ, Laura Taddei Alves Pereira Pinto. O princípio da eficiência e o setor público não-estatal. Prim@ Facie, [S. l.], v. 3, n. 4, p. 140–156, 2004. Disponível em: https://periodicos.ufpb.br
RESUMO. No atual processo de Reforma do Estado,
caracterizado pela implantação do modelo gerencial na Administração Pública,
surge a figura do cidadão-usuário, mais exigente na prestação eficiente dos
serviços públicos, que recebeu atenção especial do Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado, deixando a cargo das organizações públicas não-estatais a prestação
dos serviços não-exclusivos do Estado.
Palavras-chave: Reforma do Estado. Princípio da
Eficiência. Terceiro Setor.
1 – Introdução
Com o processo de globalização da economia, os
Estados perceberam a necessidade de tornarem suas economias mais competitivas,
reduzindo o déficit econômico e aumentando a sua capacidade financeira, ao
mesmo tempo em que surge um novo cidadão, não mais o cidadão-trabalhador dos
Estados de Bem-Estar Social, mas o cidadão-cliente, o cidadão-usuário do novo
Estado Gerencial. Para Bresser Pereira, a Reforma do Estado seria uma resposta
ao processo de globalização e principalmente à crise do Estado, que apesar de
tomar contornos mundiais na década de 1970, somente na década de 1980 assumirá
plena definição (In: PETRUCCI e SCHWARZ: 1999, p.17). Em outro momento, Bresser
Pereira afirma que a Reforma Gerencial é a segunda reforma administrativa da
história do capitalismo, a primeira foi a Reforma Burocrática, tendo ocorrido
no século XIX (países europeus) e início do século XX (EUA e Brasil). Segundo
Bresser Pereira, duas forças moldaram a sociedade contemporânea: o capitalismo
global e a democracia (Seminário balanço da Reforma do Estado no Brasil – 6 a 8
de agosto de 2002, em Brasília/DF, promovido pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão).
.Em verdade, o modelo burocrático de
Administração Pública é implantado a partir do século XIX, em países europeus,
que tinham como característica governos autoritários e economias fechadas, não
abertas à competição internacional. Ao fim da Segunda Guerra Mundial, as
economias nacionais tornaram-se mais competitivas internacionalmente graças aos
avanços tecnológicos, e os regimes políticos no final do século XX tornam-se
mais democráticos. É por isso que Bresser Pereira fala nessas duas forças
(capitalismo global e democracia), responsáveis pelo novo papel dado aos
Estados.
O modelo gerencial de Administração Pública
surge para poder atender às necessidades impostas aos Estados por essas duas
grandes forças contemporâneas. Mas, por que dizer que a Reforma é gerencial?
Pode-se dizer que é gerencial porque é inspirada na administração das empresas
privadas (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 17), ou porque tem como princípio focalizar
a participação do cidadão-usuário na gestão e no controle dos serviços
(NESSUNO: In: PETRUCCI e SCHWARZ, 1999, p.151).
Dentre os objetivos práticos dos projetos das
reformas ocorridas nos Estados que adotaram o modelo gerencial na Administração
Pública, Paulo Modesto aponta como objetivo social o aumento da eficiência dos
serviços sociais prestados ou fomentados pelo Estado, para atender melhor ao
cidadão. Como objetivo político, Modesto aponta a ampliação da participação
popular na gestão da coisa pública (In: PETRUCCI e SCHWARZ, 1999, p. 171).
É importante ressaltar que a garantia de maior
eficiência na prestação dos serviços não é tanto a forma de propriedade das
entidades prestadoras (públicas ou privadas). Isso importa mais ao próprio
tamanho do aparelho do Estado, do que necessariamente ao fato das entidades
privadas serem naturalmente mais eficientes que as entidades públicas. Não deve
ser esquecido que no mundo globalizado a palavra de ordem é competir. Como
assinala Gaebler e Osborne, o que determinará a eficiência na prestação dos
serviços, não é a divisão entre público e privado, mas a relação monopólio
versus competição. (1998, p. 83). Um monopólio privado é tão ineficiente quanto
o monopólio público, pois não há concorrência, logo interesse em ser eficiente
e atender melhor aos clientes.
O modelo gerencial tem a vantagem de estimular
a concorrência entre as diversas entidades prestadoras de serviços, diferente
do modelo burocrático. Assim, verifica-se a competição administrada entre as
organizações que prestam serviços aos cidadãos-clientes.
2 – O Plano Diretor da Reforma do Estado e o
Setor de Serviços Não- Exclusivos
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado traz definições conceituais de cada segmento da ação estatal. O objetivo
da divisão do aparelho do Estado em setores consiste na necessidade de
identificar os problemas e traçar objetivos para cada um deles. Ao identificar
e conceituar os segmentos fundamentais de atuação do Estado fica mais fácil
definir estratégias que tornem a Administração Pública mais eficiente.
Assim, conforme o Plano Diretor, o aparelho do
Estado divide-se em quatro setores. Para cada setor são identificados um tipo
de gestão e uma forma de propriedade. Para cada setor também foram traçados
objetivos específicos. Os setores identificados são os seguintes: 1) Núcleo
Estratégico; 2) Atividades Exclusivas; 3) Serviços Não-Exclusivos; 4) Produção
de Bens e Serviços
para o Mercado.
Nesse trabalho será dada maior ênfase ao
terceiro segmento identificado como o setor de serviços não-exclusivos. O setor
de serviços não exclusivos ou competitivos é caracterizado pela atuação tanto
do Estado como de organizações públicas não-estatais e privadas. Nesse setor
são prestados serviços sociais que envolvem direitos humanos fundamentais,
devendo por isso ser prestados diretamente pelo Estado ou por ele fomentado. O
Plano Diretor fala ainda, sobre serviços que possuem economias externas,
serviços esses caracterizados por reverterem os ganhos em favor da sociedade e
não do mercado (como por exemplo, as universidades).
A forma de propriedade proposta para esse
segmento é a pública não-estatal, pois as organizações desse setor prestam
serviços de interesse público, sendo por isso consideradas públicas, mas não
são estatais, sendo criadas pela sociedade civil, mas orientadas para servir à
coletividade. Como a eficiência é o princípio norteador na prestação dos
serviços pelas organizações públicas não-estatais, a forma de administração
mais apropriada é a gerencial.
O Plano Diretor traça ainda os objetivos para
cada segmento, além é claro, dos objetivos globais. O aumento da governança do
Estado e a transferência dos serviços não exclusivos para o setor público não
estatal são dois objetivos globais que interessam diretamente a esse estudo.
Governança é a capacidade de implementar de forma eficaz e eficiente as
políticas públicas traçadas pelo Núcleo Estratégico do Estado (e no caso
específico, executadas pelas organizações públicas não-estatais) para melhor
atender aos cidadãos.
O primeiro segmento, Núcleo
Estratégico, corresponde ao setor em que as leis e as políticaspúblicas são
definidas e exigidas. Fazem parte desse setor os Poderes Políticos, o
Ministério Público, além dos Ministros de Estado e seus auxiliares e assessores
diretos. No Núcleo Estratégico, o tipo de propriedade é estatal e a forma de
administração apresentada é burocrática e gerencial. No segundo segmento do
aparelho do Estado, Atividades Exclusivas, encontram-se os serviços em que o
Estado exerce o seu poder extroverso (fomento, fiscalização, cobrança de
impostos, etc), e, portanto, somente pelo poder público pode ser prestado. A
forma de propriedade apresentada é estatal e a forma de administração é
gerencial. O quarto segmento, Produção de Bens e Serviços para o Mercado,
caracteriza-se por ser a área de atuação das empresas, em que as atividades
econômicas objetivam o lucro. Como exemplo, o setor de infra-estrutura do
Estado e empresas públicas. Propõe-se para esse setor a sua privatização. A forma
de propriedade proposta é a privada e a forma de administração gerencial.
Os objetivos específicos traçados no Plano
Diretor para o setor de serviços não-exclusivos são os seguintes:
Transferir para o setor público não estatal
esses serviços, através de um programa de ‘publicização’, transformando as
atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de
direito privado, sem fins lucrativos que tenham autorização específica do Poder
Legislativo para celebrar contrato de gestão com o Poder Executivo e assim ter
direito à dotação orçamentária;
Lograr, assim, uma maior autonomia e uma
conseqüente maior responsabilidade para os dirigentes desses serviços;
Lograr adicionalmente um controle social direto
desses serviços por parte da sociedade através dos seus conselhos de
administração. Mais amplamente, fortalecer práticas de adoção de mecanismos que
privilegiem a participação da sociedade tanto na formulação quanto na avaliação
do desempenho da organização social, viabilizando o controle social;
Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o
Estado, que continuará a financiar a instituição, a própria organização social,
e a sociedade a que serve e que deverá também participar minoritariamente de
seu financiamento via compra de serviços e doações;
Aumentar, assim, a eficiência e qualidade dos
serviços, atendendo melhor o cidadão-cliente a um custo menor (Plano Diretor da
Reforma do Estado/ MARE/1995). Infere-se dos objetivos acima apresentados, que
a orientação do Estado para a prestação dos serviços sociais é diminuir o
tamanho do Estado, passando para a sociedade civil a execução de serviços
públicos de natureza social, mas que por ele devem continuar sendo fomentados.
A Reforma do Estado tem como proposta
“minimizar” sua participação na prestação de serviços essenciais e exploração
de atividades econômicas, que podem ser realizadas pela iniciativa privada de
forma mais eficiente. O Terceiro Setor ganha muita importância nesse processo
de “minimização” estatal, uma vez que podem ser obtidas parcerias entre o
Estado e aquele setor, para a prestação de serviços de interesse público.
(GOULART, 2002)
O Programa de Publicização visa qualificar
entidades da sociedade civil como organizações sociais, para que estas possam
absorver as atividades desenvolvidas pelos órgãos públicos. Para Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, o processo de publicização é um dos instrumento de
privatização utilizados na diminuição do aparelho da Administração Pública
(2003, p. 420).
Aspecto também importante é a de maior responsabilização
e autonomia dos dirigentes das entidades que firmam parcerias com a
Administração Pública.
Isso visa aumentar a eficiência do serviço
prestado. As organizações públicas não- estatais e os órgãos da administração
pública indireta que firmam contrato de gestão com a Administração Pública
devem cumprir o plano de metas fixado no acordo-programa, e em contrapartida, o
Estado garante maior autonomia e liberdade gerencial, orçamentária e financeira
para o desempenho de suas funções (MORAES, 2001)
A participação social através do controle
social direto da avaliação do desempenho das organizações sociais através de
seus conselhos de administração tem como objetivo assegurar não só o exercício
da cidadania, mas aumentar a eficiência e qualidade dos serviços prestados. O
cidadão é o usuário dos serviços, daí falar-se em cidadão-cliente.
3 – O princípio da eficiência
3.1 – Histórico
O princípio da eficiência foi expresso no
ordenamento constitucional pátrio a partir da Emenda Constitucional n.º 19/98,
figurando como um dos princípios que orienta a Administração Pública
Brasileira5. Mas a origem do referido princípio em nossa história
administrativa remonta à década de 1930, mais exatamente ao ano de 1936.
A partir da década de 1930, a Administração
Pública brasileira transformou- se numa organização burocrática. Toda
burocracia diferencia-se dos demais sistemas sociais não apenas por suas
características (formalismo, impessoalidade, hierarquia, racionalidade), mas
porque são essas características que permitem à organização burocrática
alcançar o seu objetivo, sendo este o aumento da eficiência.
A eficiência é a peça chave que diferencia a
burocracia dos demais sistemas sociais. O princípio fundamental que rege a vida
das organizações é o princípio da eficiência (BRESSER PEREIRA e MOTTA, 1979, p.
17).
Portanto, mesmo que somente com a Emenda
Constitucional n.º 19/98 o princípio da eficiência apareça de forma expressa no
texto da Carta Magna, desde a década de 1930, quando a Administração Pública
adotou o modelo burocrático, o princípio da eficiência tornou-se inerente a ela.
A Enciclopédia Abril em sua edição de 1971,
vol.1, p. 71, apontou até àquele momento, quais foram as três fases mais
importantes da Administração Pública brasileira e mostra que a partir da década
de 1930, a preocupação com a eficiência marcou um novo período na sua evolução:
Três grandes fases podem ser assinaladas na
evolução da administração pública brasileira: a) até 1930, ela absorvia a
mão-de-obra excedente entre pessoas letradas que tinham a obrigação de conhecer
leis, regulamentos e praxes. Nessa fase predominam preocupações de caráter
jurídico-legal; b) de 1930 até 1945, é introduzida a preocupação com a
eficiência; c) de 1945 em diante, a preocupação básica que vai tomando conta da
administração pública no Brasil está cada vez mais ligada à idéia de
planejamento”.
O primeiro passo para conseguir alcançar a
eficiência na burocracia é justamente organizar a sua mão-de-obra de maneira
racional. Assim, a Lei n. º 284, de 20 de outubro de 1936, criou o Conselho Federal
do Serviço Público Civil (CFSPC), embrião do futuro DASP. A criação do CFSPC
marca a transição de um modelo de Administração Pública com características
eminentemente feudais para o modelo de organização burocrática, que melhor
serviria à nova fase econômica do Brasil. (ARAÚJO E OLIVEIRA, 1984, p. 20)
A mesma Lei n.º 284/1936, que criou o CFSPC,
instituiu também as Comissões de Eficiência . Cada Ministério de Estado teria a
sua Comissão de Eficiência e uma de suas competências seria justamente apresentar
propostas que ajudassem na racionalização dos seus serviços. A racionalização é
a característica principal que garante o alcance da eficiência nas organizações
burocráticas Em 1938, atendendo à Carta de 1937 que previa a criação de um
Conselho Administrativo, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço
Público – DASP, através do Decreto-Lei n.º 579, de 30 de janeiro de 1938,
inspirado em instituições a exemplo da Civil Service Comission, de origem
inglesa. Essa foi a maior realização administrativa do período do Estado Novo,
podendo-se dizer, por isso, que a história administrativa brasileira
republicana se divide em antes e após a criação do DASP (AVELLAR, p. 298).
A partir de 1956, Juscelino Kubstschek de
Oliveira, ao assumir a Presidência da República, buscou descentralizar e
modernizar a Administração Pública, criando o que foi denominada Administração
Paralela. Assim, foi possível executar o Plano de Metas que tinha como um de
seus princípios a eficiência.
No governo do presidente João Goulart
(1961-1964), um conjunto de medidas rotuladas como “Reformas de Base” (que não
chegou a ser implementado devido ao Golpe Militar de 1964), trazia a Reforma
Administrativa como uma das reformas básicas para assegurar o desenvolvimento
do país. A Reforma Administrativa preconizada tinha como objetivos, o fim do
clientelismo na Administração Pública, fim dos entraves burocráticos e
implantação da eficiência
administrativa (BRUM, 1990).
Na segunda metade da década de 1960, a
Administração Pública brasileira passou por outra reforma administrativa. Em
1967, edita-se o Decreto-Lei n.º 200, em pleno Regime Militar. Com a segunda
reforma administrativa, o princípio da eficiência veio novamente à tona,
atacando-se a centralização administrativa, delegando atividades a órgãos da
administração indireta (é a delegação burocrática conforme o entendimento de
Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2000:129)) e posteriormente, de forma mais
agressiva atacando-se a burocratização da
Administração Pública com o Decreto n.º
83.740/1979, que instituiu o Programa Nacional de Desburocratização. O Programa
de Desburocratização de 1979 tinha como finalidade acabar com os formalismos
que impedissem maior flexibilidade para as ações do mercado. Já nessa época, o
consumidor seria peça importante para ajudar na luta contra a burocratização. A
cidadania passaria a ser orientada para a figura do usuário.
O
contexto econômico mundial sofreu alterações profundas no intervalo da primeira
para segunda reforma administrativa brasileira. Na década de 1930, após a
quebra da Bolsa de Nova Iorque em 1929, os países buscavam proteger suas economias,
e países como o Brasil após a ascensão de Getúlio Vargas, deram ênfase à
industrialização e ao fortalecimento do empresariado nacional. Precisava-se de uma
nova Administração Pública que ao mesmo tempo em que atendesse ao novo modelo
econômico, também se propusesse a arcar com a questão social para harmonizar os
interesses do capital nacional com a pressão social dos trabalhadores.
Após o fim da Segunda Guerra Mundial,
verifica-se um processo de expansão do capital norte-americano. A política
econômica voltada para o fortalecimento do capital nacional foi enfraquecida
pela necessidade de o capital norte-americano se expandir pelo mundo. Assim, o
desenvolvimento característico dos anos de 1950 no Brasil e da Reforma
Desenvolvimentista de 1967 (decreto-lei n.º200/67), na verdade era o próprio
processo de expansão das multinacionais.
Atualmente, a globalização obriga os Estados a
tornarem suas economias mais competitivas. A diminuição do Estado é a forma
encontrada para a redução do custo de seu aparelho sem repassá-lo ao capital.
3.2. Conceito de eficiência
Alexandre de Moraes ao
conceituar o princípio da eficiência diz que:
[...] princípio da eficiência é o que o impõe à
administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem
comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra,
transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da
qualidade, primando pela adoção de critérios legais e morais necessários para a
melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se
desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social (MORAES, 2001, p. 32).
Esse conceito de eficiência é próprio do atual
modelo de Administração Pública. A Administração Pública Gerencial como visa
atender às necessidades do cidadão-usuário, deve ser transparente,
participativa, sem burocracia etc., tudo de acordo com o novo conceito de
interesse público.
É no conceito de interesse
público que reside a diferença entre os modelos burocrático e gerencial de
Administração Pública. Como exposto anteriormente, a eficiência caracteriza a
organização burocrática. Na verdade, ineficientes são as disfunções do modelo
(excesso de formalismo, por exemplo). A Administração Pública brasileira quando
adotou o modelo burocrático não tinha como fim ser ineficiente. Pelo contrário,
a eficiência era justamente o seu fim. Mas qual a diferença da eficiência entre
os dois modelos?
A diferença está no conceito
de interesse público. Enquanto o “interesse público” na Administração Pública
burocrática é entendido como atendimento das necessidades da burocracia, na
Administração Pública gerencial, o “interesse público” é o atendimento aos
usuários que são os seus clientes.
Conforme o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, o interesse público na Administração Pública
burocrática é a afirmação do poder do Estado. O interesse público é confundido
com as necessidades da própria Administração Pública, da própria burocracia. A
Administração Pública burocrática é voltada para si mesma. E foi necessário ser
assim. O modelo burocrático surge no Brasil em oposição ao Estado
patrimonialista, em que não havia impessoalidade no trato da coisa pública. O
interesse público na burocracia está em contraste ao interesse privado.
Na Administração Pública
Gerencial, o interesse público é o interesse do cidadão-cliente. Assim,
enquanto a Administração Pública nos tempos atuais, para ser eficiente precisa
observar o conceito descrito por Alexandre de Moraes, no modelo burocrático, a
Administração Pública para alcançar a eficiência bastava seguir o formalismo
exigido para a sua própria segurança.
Em ambos os modelos, a
eficiência é a redução de custos e a maximização dos recursos, só que no modelo
gerencial o lucro se destina para o cidadão-cliente e no modelo burocrático, o
benefício é para a própria burocracia.
Logo, eficiência tem o
seguinte sentido: “Eficiência: Medida da amplitude dos meios disponibilizados
para atingir um objetivo (= relação entre o resultado obtido e os meios
disponibilizados para atingi-lo)”.(ALECIAN e FOUCHER, 2001) O conceito de
eficiência administrativa está associada à idéia de eficiência produtiva.
Eficiência produtiva e eficácia alocativa consistem na necessidade de empregar
segundo padrões máximos de eficiência os recursos escassos (ROSSETTI,1997).
No Plano Diretor, ao dividir o
Aparelho do Estado em quatro segmentos, o documento aponta a eficiência como
princípio fundamental nos setores de atividades exclusivas, serviços
não-exclusivos e no setor de produção de bens e serviços para o mercado. No
Núcleo estratégico, o que conta é a efetividade do cumprimento das decisões. Marianne
Nessuno (In: BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 339) alerta que o
significado de eficiência dado num contexto democrático não deve ser entendido
apenas como o conceito tradicional de eficiência, em que o melhor uso dos
recursos deve visar ao lucro. No caso dos serviços públicos sociais, como não há
objetivo de lucro, o conceito de eficiência deve ser entendido no sentido de
que os recursos devem ser utilizados da melhor forma para atender ao interesse público.
Como afirma Nessuno, “(...) a
eficiência do setor público pode ser definida como a melhor forma de utilizar
um montante de recursos definidos no processo de negociação política para
atingir determinados fins também definidos politicamente”. (p.341).
Ressalte-se, porém, que o
conceito de eficiência dado por Nessuno, cabe na verdade, ao setor de serviços
não-exclusivos do aparelho do Estado (e ao setor de atividades exclusivas).
Porém, no setor de produção de bens e serviços para o mercado, o conceito de
eficiência deve ser aquele próprio das empresas, caracterizado pelas atividades
econômicas com objetivo de lucro. Logo, o conceito de eficiência será
tradicional para o setor de produção de bens e serviços para o mercado. O
conceito de eficiência no contexto atual da globalização, centra-se também na
qualidade dos serviços, uma vez que no modelo gerencial, o cidadão é visto como
cliente dos serviços prestados. Assim, conclui Sandra Pires Barbosa que “Eficiência
num mundo globalizado significa produção de bens e serviços de maior qualidade,
com rapidez e em maior número, sendo irrelevante se esses bens ou serviços são
provenientes de organizações privadas ou públicas”. (BARBOSA,
2001, p. 198).
O conceito acima é interessante, pois frisa que
a qualidade dos serviços independe da origem das organizações. Não é a
natureza, mas a forma de gestão e a concorrência entre as organizações que
garantirá a eficiência em proveito do usuário dos serviços.
4 – O princípio da subsidiariedade e o processo
de reforma do Estado
O princípio da subsidiariedade é o contrapeso
entre a abstenção do Estado Liberal nas questões sociais e o Estado Provedor,
interventor por excelência. Conforme Sílvio Luís Ferreira da Rocha (2003:14), o
princípio da subsidiariedade nasce com a Doutrina Social da Igreja Católica.
Segundo o Rocha, o princípio da subsidiariedade já estaria implícito na
Encíclica Rerum Novarum, do Papa Leão XIII (1891).
O princípio da subsidiariedade fundamenta uma
ação indireta e mediata do Estado nas ações sociais, sendo a atividade de
fomento seu principal instrumento. O sucesso da Reforma Gerencial depende
diretamente do princípio da subsidiariedade. As organizações sociais ganham
projeção nesse cenário de mudança, pois passam a ser entidades de colaboração
administrativa. A participação estatal é reduzida no campo social, mas não o
abandona totalmente, atuando indiretamente através de fomento e de incentivos,
deixando a cargo dos entes intermediários – entre o mercado e o Estado –, a
missão de zelar por serviços sociais (saúde, tecnologia, educação) pressupondo
que a sociedade civil seja mais eficiente na prestação de serviços ao
cidadão-consumidor.
A sociedade civil seria mais eficiente porque
as organizações podem competir entre elas, no sentido de melhor cumprir com as
metas estabelecidas pelo Estado, que no caso subsidia suas atividades. Em
contrapartida, as entidades recebem incentivos, recursos e garantem a sua
autonomia gerencial.
O princípio da subsidiariedade não se restringe
ao setor de serviços não-exclusivos, mas abrange o setor de produção de bens e
serviços para o mercado. O setor de serviços não-exclusivos, como esclarece o
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, deve ser fomentado pelo Estado
por envolver direitos humanos fundamentais (educação, saúde, assistência social
etc) ou porque envolve economias externas (centros de pesquisas, universidades,
hospitais, etc.).
5 – O setor público não-estatal
O Terceiro Setor10 é aquele formado por
entidades que não pertencem nem ao Estado, nem ao mercado. Esses entes
intermédios são autônomos em relação ao Estado, não integrando sua estrutura,
mas como estão a serviço do bem comum e sem o intuito de lucro, também não
pertencem ao mercado. São entidades que nascem do seio da sociedade civil, mas
que através da atividade de fomento do Estado, passam a ser entidades de
colaboração administrativa, fundamentais no processo de Reforma do Estado. O
conceito de Terceiro Setor é muito abrangente, mas no processo de Reforma do
Aparelho do Estado é importante delimitar quais entidades realmente exercem o
papel de entes de colaboração com a Administração Pública.
Assim, uma organização religiosa, apesar de
fazer parte do chamado Terceiro Setor (por localizar-se entre o Estado e o
mercado), não interessa ao estudo da Reforma do Estado, pois não presta serviço
que possa ser executado tanto pelo Estado como pelo particular. Os entes da
sociedade civil que interessam nesse estudo são as entidades que prestam
serviços não-exclusivos do Estado, serviços definidos no Plano Diretor da
Reforma do Estado como aqueles que envolvem direitos humanos fundamentais ou
produzem economias externas e podem ser prestados pelo Estado, por organizações
públicas não-estatais ou por organizações privadas.
O ex-Presidente da República
Federativa do Brasil, Fernando Henrique Cardoso, assim definiu o Terceiro
Setor:
A
reestruturação das relações do poder público com a sociedade põe foco no chamado
terceiro setor, que não é estatal nem privado. Hoje, todo um segmento de
organizações não-governamentais se mobiliza em torno de questões voltadas à promoção
do bem-comum. O terceiro setor permite que novas alternativas surjam, a partir
de esforços colaborativos entre Estado e sociedade civil, em que o interesse
público seja o objetivo final. Essas iniciativas não são incompatíveis com políticas
públicas eficientes e responsáveis. Ao contrario, partem delas as ações que
permitem refletir de modo mais abrangente os objetivos comuns entre iniciativa
privada, Estado e sociedade. (CARDOSO, 2002, p. 507).
Os entes da sociedade civil que prestam
serviços não-exclusivos do Estado necessitam da atuação do Estado mediante a
ação administrativa de fomento (ROCHA, p. 17). É justamente a atividade de
fomento que caracteriza o Estado subsidiário. A partir daí, pode-se apresentar
dois conceitos sobre o Terceiro Setor, sendo um mais abrangente, que englobaria
todas as entidades não pertencentes ao Estado e nem ao mercado e outro mais
delimitado que restringe o conceito de Terceiro Setor aos entes que colaboram
com a Administração Pública para o atendimento do bem comum através da
prestação de serviços não-exclusivos do Estado.
No Terceiro Setor (sentido estrito) são
identificadas duas espécies de organizações que prestam serviços sociais
fomentados pelo Estado. As organizações sociais e as organizações da sociedade
civil de interesse público são entidades de direito privado, mas que
desenvolvem atividades de interesse público, sem fins lucrativos.
A diferença entre ambas consiste no fato de que
as organizações sociais são entidades da sociedade civil sem fins lucrativos
que participam do Processo de Publicização, que consiste na transformação de
entes públicos em entes privados, como forma de diminuir o tamanho do aparelho
do Estado. Ao transferir para o ente privado as atribuições do ente público,
este se extingue, passando a organização social a ser fomentada pelo Estado,
para executar serviços por ele antes diretamente prestados.
Como aponta Silvio Rocha, a organização social
não tem apenas a finalidade de absorver a competência, o patrimônio e o pessoal
dos entes públicos extintos, mas “[...] Elas podem, também, exercer atividades
socialmente relevantes, não de competência exclusiva do Poder Público, mas
incentivadas por ele mediante o repasse de recursos previstos no contrato de
gestão”. (2003, p. 85).
As organizações sociais (OSs) são regidas pela
Lei n.º 9.637, de 15 de maio de 1998. Essa lei, em seu art.1.º, define as
atividades que poderão ser por elas assumidas: ensino, pesquisa científica,
desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e
saúde.
As organizações da sociedade civil de interesse
público (OSCIPs) são entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos, que
passam a receber tal qualificação, observando o disposto na Lei n.º 9.790, de
23 de março de 1999. Na verdade, assim como com as OSs, trata-se de uma
qualificação dada às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos,
que tenham interesse em firmar com o Poder Público o termo de parceria.
Entretanto, ressalte-se que a qualificação de uma entidade da sociedade civil
em OSCIP, não obriga o Poder Público a firmar com ela o termo de parceria.
As OSCIPs, diferentemente das OSs, não
objetivam absorver o patrimônio, a competência e o pessoal de qualquer ente
público, mas apenas executar serviços e atividades em parceria com o Estado.
Não integra o aparelho do Estado, mas é um grande mecanismo de viabilização do
atual processo de Reforma do Estado, pois quando o Estado fomenta a
participação da sociedade civil na prestação de serviços não-exclusivos, isso
reduz e muito a prestação direta desses serviços pelo Poder Público, e permite
uma maior participação do cidadão-usuário no controle desses serviços.
A Lei n. º 9.790/99, em seu art. 2º, enumera as
pessoas jurídicas de direito privado que não poderão se qualificar como
organizações da sociedade civil de interesse público. No seu art. 3º, enumera
as finalidades que deverão constar do objetivo social da entidade que queira se
qualificar como OSCIP. O caput do art. 3º ressalta que deve constar no objetivo
social pelo menos uma das finalidades apontadas, não restringindo o número de
finalidades.
6 – O controle da eficiência das entidades
públicas não-estatais
A forma de controle das OSs e das OSCIPs é
feita pelo Poder Público, pelo Tribunal de Contas e pela própria sociedade
civil. Pelo Tribunal de Contas, a fiscalização decorre do repasse de recursos
públicos pelo Estado às OSs e às OSCIPs (art.70, parágrafo único da CF/88).
O controle de eficiência do Poder Público sobre
as organizações sociais será feito tomando por base o cumprimento das metas
estabelecidas nos contrato de gestão. O contrato de gestão deve ser elaborado
de comum acordo entre a organização social e órgão supervisor ou Ministro de
Estado da área correspondente. No documento são fixadas as atribuições,
responsabilidades e
obrigações do Poder Público e da organização
social (art.6º, da Lei n.º 9.637/98).
A eficiência das organizações sociais é
auferida tomando-se por base o atingimento das metas nos prazos fixados no
contrato de gestão. Cabe ao Ministro de Estado ou órgão supervisor da área de
atuação o exercício da fiscalização sobre as organizações sociais.
Conforme o disposto no artigo 8º,§ 1º, da Lei
n.º 9.637/98, a entidade qualificada como organização social deverá, ao final
de cada exercício financeiro, ou quando o interesse público assim o exigir,
apresentar ao Poder Público, um relatório sobre a execução do contrato de
gestão, contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados
alcançados, além, é claro, da prestação de contas do respectivo exercício
financeiro, já que a organização social administra bens e recursos públicos.
Ainda, uma comissão de avaliação, indicada pelo Poder Público, formada por
especialistas de notória capacidade e adequada qualificação (art.8º,§ 2º), analisará os resultados
atingidos na execução do contrato de gestão, devendo enviar o resultado da
avaliação ao órgão supervisor (art.8º, § 3º).
As OSCIPs, por sua vez, utilizam-se de outro
instrumento com o Poder Público, apesar das semelhanças com o contrato de
gestão. O termo de parceria, segundo o artigo 9º, da Lei n.º 9.790/99, é “[...]
o instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades
qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
destinado à formação de vínculo entre a cooperação entre as partes, para o
fomento e a execução das atividades de interesse público no art.3º desta lei”.
Por que o termo de parceria é instrumento
passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como
OSCIPs? Porque o fato de uma entidade receber a qualificação de OSCIP, não
obriga o Poder Público a firmar termo de parceria com a mesma.
Mas, se o termo de parceria for firmado, como
ocorre o controle de eficiência pelo Poder Público sobre a entidade? O termo de
parceria deve conter, como uma das cláusulas essenciais, a estipulação das meta
e dos resultados a serem atingidos com o respectivo cronograma.
A execução do termo de parceria será
fiscalizada pelo órgão do Poder Público da área correspondente, além dos
Conselhos de Políticas Públicas, também da área correspondente. Assim como nas
organizações sociais, as OSCIPs também terão suas atividades avaliadas por uma
comissão de avaliação.
Note-se que em ambos os tipos de organizações,
o controle é sobre o resultado. Na Administração Pública burocrática, o
controle é sobre o procedimento, a priori. Na Administração Pública gerencial,
o controle é sobre os resultados, a posteriori, verificando a eficiência na
execução das políticas públicas traçadas pelo Núcleo Estratégico do aparelho do
Estado. Isso resulta na boa governança, que é justamente a capacidade de
implementar de forma eficiente as políticas públicas.
No Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado (MARE/1995), somente as organizações sociais são citadas, pois é para
elas e não para as OSCIPs, que serão transferidas as atividades de órgãos
públicos, que após o processo de publicização, serão extintos.
As organizações sociais e as organizações da
sociedade civil de interesse público terão direito à dotação orçamentária, caso
firmem com o Poder Público, o contrato de gestão e o termo de parceria
respectivamente. Mas, para que essas entidades tenham renovados os instrumentos
firmados com o Poder Público, deverão cumprir as metas estabelecidas e alcançar
os resultados esperados.
Aspecto fundamental das atuais reformas
administrativas de caráter gerencial está na ampliação da participação da
sociedade civil no controle da execução das políticas públicas. Hoje, o cidadão
é visto como consumidor dos serviços públicos prestados. É a figura do
cidadão-usuário, inerente à Reforma Gerencial, que implanta no aparelho do
Estado, técnicas de gestão próprias das empresas privadas, que têm como
objetivo conquistar clientes.
Carlos Montaño (2002, p. 225) afirma que o desenvolvimento
dos direitos do consumidor opera ideologicamente como desenvolvimento de “uma
nova cidadania”. Montaño aponta que o desenvolvimento dessa nova ideologia de consumo
surge paralelamente ao processo de desregulação dos direitos dos trabalhadores,
justamente como forma de desviar a atenção sobre o real interesse do
neoliberalismo.
A Lei n. º 9.637/98, ao dizer sobre o processo
de criação do Programa Nacional de Publicização, adota como diretrizes: a
ênfase no atendimento do cidadão-cliente; a ênfase nos resultados, qualitativos
e quantitativos nos prazos pactuados; e o controle social das ações de forma
transparente (art.20).
O Conselho de Administração da organização
social deverá ser composto por 20 a 30% de membros natos representantes da
sociedade civil (art.3º, I, b da Lei n. ° 9.637/98). Marianne Nessuno coloca
muito bem a questão da representação dos usuários nos Conselhos de
Administração das organizações sociais. Nessuno indaga sobre a garantia que se
tem de que as entidades da sociedade civil que compõem o Conselho de
Administração das organizações sociais servem aos interesses dos usuários, e
não a interesses específicos (In: PETRUCCI e SCHWARZ,
p. 158).
Isso, de fato, prejudicaria a eficiência na
prestação dos serviços sociais, já que, como Nessuno ressalta, os
cidadãos-usuários dos serviços prestados têm as informações necessárias ao
político, formulador das políticas, sobre o desempenho dos burocratas na
implementação eficiente dessas políticas públicas.
As organizações da sociedade civil de interesse
público, apesar de terem de observar o princípio da eficiência (art. 4º, I, Lei
nº 9.790/99) e o princípio da universalização dos serviços (art. 3º da lei
supracitada), a Lei n. º 9.790/99 não exige a participação de representantes
dos cidadãos-usuários na sua estrutura.
7 – Conclusão
Na Reforma Gerencial, o Estado passa a
subsidiar os serviços que não sejam de sua exclusiva competência, mas que por
envolverem direitos humanos fundamentais, precisam de sua presença, ainda que
de forma indireta. A Reforma Gerencial por pressupor ser uma reforma ligada às
formas democráticas de governo, não poderia excluir a participação da sociedade
civil no controle da eficiência da implementação de políticas públicas.
Mas, a eficiência no setor público não-estatal
pode estar realmente comprometida, caso não se verifique de forma efetiva a
participação do cidadão-usuário no controle das entidades do Terceiro Setor que
se comprometem com o Estado a executar os serviços não-exclusivos de seu
aparelho.
A figura do cidadão-cliente é o sujeito central
da Reforma Gerencial. Pelo menos ideologicamente é nele que se justifica todo o
processo de minimização do Estado na prestação dos serviços públicos e,
conseqüentemente, a transferência de sua execução para o setor público
não-estatal, em tese mais eficiente. Ao diminuir o tamanho do aparelho do
Estado, este acaba por desonerar as empresas que também custeiam esses serviços
públicos e acabam assim, tornando-se mais competitivas internacionalmente.
A eficiência na prestação desses serviços
públicos pelas organizações públicas não-estatais é medida pelo alcance das
metas e a busca por resultados, medida esta que aumenta a concorrência entre as
entidades que podem prestar os serviços, em troca de autonomia de gestão e
recursos e incentivos públicos para as suas atividades. Como bem assinalam
Osborne e Gaebler, a eficiência não está na relação público versus privado, mas
na relação monopólio versus competição.
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